在中国，殡葬行业乱象已被人们所诟病多年。今年清明，据媒体报道，山东、北京、辽宁等多地均出现了墓地20年缴费“到期潮”，至少有数万墓穴面临续交问题，若不续费将被视为无主墓。“死不起”之后，国人“葬不长”问题日益凸显。

  在中国，“墓地只是租赁关系，不是产权关系，只有使用权，没有所有权”

  中国法律对土地有明确而严厉的规定，土地只有两种所有制，即国有土地和农民集体土地所有制。土地不能自由买卖，只有国家可以征用农民集体土地。所以，墓地不能买卖，只能租用。关于墓地所占土地所有权的归属，在《公墓管理暂行办法》中有这样的规定：公墓墓区土地归属国家或集体所有，丧主不具有自行买卖或者转让的权利。

  换言之，国家对经营性墓地（指为城镇居民提供骨灰安葬并实行有偿服务的公共墓地）只是让渡了使用权，墓地经营者经营的也只是这种让渡了的使用权，因此消费者所购买的也是墓葬用地的使用权。据《南方日报》2011年4月4日的报道，民政部社会事务司副司长李波在接受媒体采访时就说，“我们一直强调，墓地只是租赁关系，不是产权关系，只有使用权，没有所有权。”墓地使用期限与其土地性质和使用年限有关，一般为50年或70年，这与商品房“使用期限”是类似的。

  墓地使用期限绝非中国首创，世界很多国家很早就约定了墓地的使用期

  事实上，墓地使用期限绝非中国首创，世界有不少国家很早就约定了墓地的使用期，以此来避免墓地资源枯竭。

  日本是亚洲最早实行火葬的国家，火化后的骨灰在墓地存放33年后必须重新深埋，石碑交替为后代人名字使用，属于历史留下的家族碑位，过了两、三代的先人碑位送到寺庙处理，不再保留；中国台湾地区的墓地使用期限为5至8年不等，使用期限届满后将骨灰抛撒。

  墓地租用政策，在欧洲国家更是盛行，包括英国、丹麦、芬兰、瑞典、德国等。丹麦著名的阿瑟斯顿国家公墓，20年租期价格相当于人民币不到4000元；德国的墓地使用期限届满后采用深埋储存的方式，很多家庭的墓地是重复使用；而在英国伦敦，因为实在无墓地可用，2007年，伦敦的公墓获准把入土75年以上的棺材起出来，墓穴加深后再放回去，然后把其上的空间作为新的墓穴，甚至墓碑也是两面用。

  既然墓地只是租赁关系，约束使用期限及给墓地续费也非中国特色，公众神经为何还是再次被刺痛？抛开传统观念不谈，公众存在疑惑的地方包括以下方面。

  凭啥墓地只让“住”20年？制定该时间的民政官员说不出来为什么。

  对于墓地20年缴费“到期潮”，许多媒体报道称“墓地的使用期限为20年”。民政部有关负责人澄清“20年是墓穴管理费的收费期限，而非墓穴租约期限”。这种所谓的“误区”澄清，其实并没有什么实质意义。无论是哪种说法，人们买一块墓地所花的钱实际上只能管20年。那么，这20年是如何确定的？

  1992年的《公墓管理暂行办法》明确规定，经营性公墓的墓穴管理费一发性收取最长不得超过20年，但并未对公墓使用期限作出明确规定；1997年国务院的《殡葬管理条例》首次规定墓穴是有使用年限的，具体年限由省级政府规定；而1998年民政部出台的《关于进一步加强公墓管理意见的通知》则规定，今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期（这显然已不是护墓费的缴费周期问题，而是公墓使用年限的问题了）。

  制定墓穴的“使用期限”要考虑多方面的因素，例如土地资源、公众接受程度、社会老龄化程度等。对于大城市来说，首要制约因素就是土地资源（上述条例都反复强调同一个规定——墓穴用地的使用期限及规划）。但如何得出是20年？殡葬专家乔宽元等在参与公墓使用期限专项研究时访问民政部门的工作人员，结果“他们也说不出来为什么”。

  能续多久、什么价格皆无统一标准，何以保障民政部门不会又“借地生财”。

  到期后的墓地究竟该怎么办？2012年3月，国家发展改革委和民政部下发的《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》明确，缴费到期后的墓穴，群众申请继续使用。但到期怎么续交、能续多久、按什么价格续交等细节问题，在现行的法律法规并没有同样明确，只规定“公墓经营单位收取的公墓维护管理费由各地价格主管部门依法纳入地方定价目录，收费标准按公墓维护管理的实际成本及合理利润核定，具体由各地确定”。

  中国人有根深蒂固的殡葬传统，讲究入土为安，先人入土了，不到万不得已，没有哪个后人会频繁将先人的墓迁移，也没有多少人会为了续金斤斤计较，不再续用。但如此赋予地方政府极大的自主空间，缺乏监管，何以保障既当“裁判员”又是“运动员”的他们不会对公众进行价格骚扰，勒得墓主后人喘不过气来？

  以山东济南为例，其普通公墓15元/月，中高档型公墓25元/月。按此前民政部规定，城市公益性公墓“不得超过0 .5平方米”。换言之，“15元/月”护墓费事实上已远远超过了现在城市住房的一般物业费标准——作为逝者安息地的公墓，其日常维护成本，比活人的物业费还要高。

  无人续租即被视为“无主墓”，死者何安，又令生者何安？

  而最为人争议的是对不续交管理费的解决措施。以辽宁省为例，据其1995年出台的《公墓管理办法》，其中规定墓穴一次性收费最长不得超过20年，仍需保留墓穴的户主，期满后逾期3个月不缴纳管理费的，墓地按无主墓穴处理。各地也都有逾期不缴管理费作为无主墓或者迁坟处理的规定。

  类似规定显然是极其失当的。 按照官方的说法，墓地使用期限“一般为50年或70年”，即满20年后户主仍然是有墓穴使用权的。拖欠管理费属于户主和墓园管理方的普通经济纠纷，墓园管理方无权夺走别人买下的墓穴。这好比小区的物业公司不能因为业主不交物业费，就宣布没收业主的住宅。

  此外，许多所谓无主墓的产生，受社会变迁、人口流动等多种因素影响很大。逝者的家属不知道墓地已经到期，或身在外地无法前来。在中国人讲究逝者为大、入土为安的传统理念下，把逝者骨灰迁出墓穴极有可能引发争端，甚至导致冲突。

  总而言之，中国墓地20年一“交租”的规定亟需规范，例如延长20年一续租的收费期限，出台法律法规明确到期怎么续交、能续多久、按什么价格续交等一系列细节问题。而当务之急是，摒弃逾期不缴管理费就迁坟的做法。

  事实上，每逢清明，殡葬行业乱象就会引发公众的关注和讨论。此次“墓地20年使用期”，让人追思逝者之际难以心安。除了完善滞后的法律法规等，更要回到最根本的命题——改变中国墓地政策公益、市场“两不靠”的属性。

  1997年国务院颁布的《殡葬管理条例》中规定，任何单位和个人未经批准，不准擅自兴建殡葬设施。像建设殡仪馆、火葬场等一样，公墓也要由相应的民政部门提出方案，报本级人民政府审批，该规定授予了民政部门在殡葬服务领域的行政审批权。在执行过程中，一些地方民政部门将“准入审批权”转化为“经营独占权”，由民政部门所直属的国营殡仪馆垄断了中国城市经营性公墓。

  另一方面，由于强调“节约土地”，中国城市墓地用地供给本来就非常短缺不足。以上海为例，根据上海市民政局的监测，全上海约有7500亩土地可用作公墓，目前已用去5500亩，仅剩下2000亩左右。而随着房地产的扩张，城市墓地资源更加紧张。公墓短缺背景下，再加上垄断化的公墓经营，“死不起、葬不长”并非像有关部门所说，“是一个根本不存在的问题，是个谬论”。